Políticas de desarrollo productivo: aportes para una mejor política pública

Fuente: Rimisp

Tomado de: Boletín IDRC

Políticas de desarrollo productivo: aportes para una mejor política pública

El Estudio del Programa Cohesión Territorial para el Desarrollo analiza las dinámicas y los efectos distributivos diferenciados que han resultado de la política de desarrollo productivo implementada en Brasil, Colombia y Chile en los últimos 20 años.

 

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Uno de los estudios que se está llevando a cabo en el marco del Programa Cohesión Territorial para el Desarrollo es ‘Política de desarrollo productivo y cohesión territorial’, el cual revisa las amplias diferencias entre regiones en los niveles de empleo, salarios y productividad laboral en Brasil, Colombia y Chile. El  propósito de este trabajo es determinar qué estrategias podrían resultar eficaces para promover inversiones y desarrollos empresariales que mejoren la calidad y el desempeño de las economías de aquellos territorios que se mantienen rezagados en estas naciones.

Al respecto, el investigador de Rimisp y coordinador de este estudio, Eduardo Ramírez, comenta que la llamada ‘política industrial’ en América Latina ha sido un tema que ha generado polémica durante las últimas cinco décadas. En años recientes fue olvidada en la mayoría de los países, pero ahora comienza un proceso de redescubrimiento como parte de la búsqueda de respuestas a las consecuencias de las directrices del Consenso de Washington, entre ellas, crecimiento inestable, dispar dinamismo de la inversión y de la productividad entre territorios, poca participación de manufacturas y rezago en la diversificación de exportaciones, factores que se conjugan para generar alta desigualdad y baja competitividad.

Ramírez explica que el estudio ‘Política de desarrollo productivo y cohesión territorial’ se estructura a partir de cuatro preguntas: la primera, qué políticas industriales son las más relevantes en los últimos 20 años en Brasil, Colombia y Chile. Luego, qué resultados tuvieron dichas políticas en los territorios, particularmente en términos de cambios en el empleo, salarios, productividad laboral y reducción de brechas de estos indicadores entre regiones de cada país. La tercera interrogante dice relación con las formas en que se implementaron las políticas de desarrollo productivo al interior de los territorios. Por último, cuáles son las razones de los efectos diferenciados por territorios de una misma política de desarrollo productivo.

En Brasil se estudian las políticas del Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico y Social (BNDES) y por la Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep, Agencia Brasileña de Innovación). En Colombia se estudiará la política de trasformación productiva del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y las líneas de créditos especiales de Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancoldex). En Chile, el proyecto analizará la política de fomento productivo e innovación ejecutada por la Corporación de Fomento (CORFO) del ministerio de Economía, por el Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC) y por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el SENCE. El periodo de análisis en los tres países abarca desde 1990 a 2012.

El Programa Cohesión Territorial para el Desarrollo se implementa en Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua y Perú, liderado por Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural y en coordinación con una red de organizaciones socias en esas naciones, bajo la premisa de que en América Latina las oportunidades y el nivel de bienestar de sus habitantes aún están fuertemente condicionadas a los lugares en los cuales se nace y se vive.

El programa está realizando varios estudios para entender mejor las causas y consecuencias de esta desigualdad territorial, con el objetivo final de contribuir a cambios políticos e institucionales que logren el desarrollo con cohesión territorial, es decir, generar oportunidades y capacidades para que todos los territorios no metropolitanos de los países mencionados puedan expresar su potencial de desarrollo y así reducir la desigualdad territorial.

En el proyecto ‘Política industrial y cohesión territorial’ participan, en Brasil, el sociólogo, doctor en Ciencias Ambientales y colaborador del Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP), Arilson Favareto. En Colombia, el académico de la Universidad de los Andes de ese país y Ph. D. en Economía, Oskar Nupia. En Chile, la economista Graciela Moguillansky, el magíster en Economía Agraria, Eduardo Ramírez, y el B. Litt en Economía de Oxford, Alejandro Schejtman, todos ellos de Rimisp.

 

POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO

Las políticas de fomento productivo se relacionan, mayoritariamente, con políticas de innovación, de infraestructura, de educación, de fortalecimiento del capital humano, de subsidio al crédito y de fomento a la inversión extranjera, entre otras, dice el experto, quien destaca, respecto a las  políticas de desarrollo productivo, que existen dos conceptos trascendentales a la hora de realizar el análisis.

“Primero, “aquellas políticas que son ‘ciegas’ territorialmente, como lo que sucede en el caso de Chile, o sea, cuando se genera un conjunto de instrumentos para que la demanda determine el lugar y los sectores donde se invierten dichos recursos. Segundo, tenemos políticas que son selectivas, donde son decisiones de política que definen en que sector y en que territorio se invierten los recursos, como por ejemplo el forestal o el minero”, detalla.

“Es aquí, en lo vinculado al ámbito territorial y a las diferencias entre los países que estamos analizando, donde reside uno de los temas claves que aborda el estudio: nos hemos dado cuenta que en general, en Chile y en Colombia la formulación de políticas de desarrollo productivo no miran el territorio. Se busca la competitividad y la innovación, sin importar dónde y cómo. En cambio, en Brasil, sí se mira al territorio y se busca potenciar el desarrollo del norte y noreste de ese país. En ese escenario nos preguntamos dos cosas: primero, cuáles son los efectos que esto ha traído en Brasil y, segundo, si esta política de desarrollo productivo que se ha seguido en Colombia y en Chile, tiene o no efectos territoriales diferenciados, a pesar de que dice ser territorialmente “neutra”, explica Ramírez.

Chile y Colombia son muy similares en el análisis general realizado, comenta el investigador de Rimisp, resaltando sí que esta última nación presenta una zona completa que quedó fuera de la acción del Estado durante 50 años y con numerosos desplazamientos de personas debido a las acciones de las FARC. “Hoy, el Estado está asumiendo un rol más potente y preocupado de manejar bien a la cantidad de personas que llegarán a habitar territorios que por medio siglo no tuvieron desarrollo productivo y donde es necesario dotarlos de infraestructura y de servicios”, expresa.

En el caso de Brasil, la situación es diferente, “porque ellos tienen una estructura política federal, que deja mayor poder de decisión de los estados. Además, hay una historia de políticas de desarrollo productivo más fuerte y el Estado sí se ha preocupado permanentemente del desarrollo del norte y noreste”, comenta.

El especialista indica que una de las conclusiones importantes a las cuales se ha arribado en el estudio es la existencia en estos países de “fuerzas de divergencia y de convergencia territorial”. Las primeras, generadas por aquellas políticas ‘ciegas territorialmente’ (orientadas a la demanda) y que en general favorecen a los territorios con mejor desempeño económico. “En Chile, esto se verifica en las regiones que presentan alta concentración de habitantes y que poseen más recursos naturales. En Colombia pasa algo similar”.

Respecto a las fuerzas de convergencia territorial, subraya que “hemos visto que la asignación presupuestaria ha tenido y tiene aún una lógica regional en el caso de Chile y de Colombia, lo que implica asignación de recursos de fomento productivo que tienden a favorecer a las regiones con menor densidad poblacional y empresarial”.

Relacionado con lo anterior y en un segundo nivel de preguntas generales del estudio, Ramírez acota que otro tema clave es revisar las formas en que se aplican las políticas de desarrollo productivo en los territorios, es decir analizar los ‘arreglos institucionales’ y que tiene incidencia en los efectos finales de estas políticas.

“Este factor, que podríamos ejemplificar en la articulación público-privada y en otras acciones colectivas que se registran al interior de los territorios, es muy importante, porque la política pública puede contribuir a un mayor impacto localizado. Nosotros suponemos que si la política pública funciona coordinadamente en el territorio, se generan mayores efectos en los resultados. La pregunta entonces que queremos resolver es cómo se ha logrado esa articulación en los territorios que hoy tienen más empleo y más riqueza”, comenta.

¿Qué rol le cabe al sector privado en la implementación de políticas de desarrollo productivo?

“A mi juicio, el sector privado tiene el rol principal en este tema y lo ejerce. El asunto es analizar si el resultado de ese hecho ha sido el óptimo. Y ahí es donde nos preguntamos si ha sido la falta de coordinación al interior de los territorios el factor que ha estado fallando. Entonces, la pregunta inicial para nosotros es ¿por qué se ha fallado? En el caso de Chile, vemos que las políticas de fomento productivo partieron en los años ’90 muy apegadas a los principios del Consenso de Washington -ciegos territorialmente y no selectivos-, pero que a través de los años fueron madurando hacia Agencias Regionales de Competitividad y esfuerzos de coordinación y planificación, con selectividad a nivel de regiones. En los últimos años vemos un retroceso ya que se desechan algunos cambios sin evaluar su efecto y sin dejar el tiempo necesario para su maduración y se regresa a diseños de políticas de desarrollo productivo orientados a la demanda ciegos territorialmente. Nos preguntamos si regiones con mayor poder y capacidades habrían aceptado estos cambios sin al menos cuestionarlos”.

¿Es posible entonces lograr crecimiento y simultáneamente el desarrollo de los territorios sin generar rezago y brechas de desigualdades territoriales?

“Sabemos que sí es posible generar crecimiento económico en paralelo a un desarrollo territorial. Así lo registramos en el Programa Dinámicas Territoriales Rurales de Rimisp cuando vimos que eso sucede en presencia de una buena articulación público-privada, de una positiva inversión pública y con capacidad política y de agencia en los territorios. Bajo ese modelo, lo que queremos determinar en nuestro estudio es cómo se pueden generar políticas de desarrollo productivo que sí consideren a los territorios, para continuar implementando esas prácticas. La pregunta es ¿cómo mejorar las capacidades de los territorios, para que puedan capturar los flujos de inversiones y las ganancias de las diversas actividades económicas que generan riqueza en esos territorios? La respuestas es que esa solución es tarea de la política pública y de las capacidades de las regiones”.

¿A través de qué estrategias se presentarán los resultados de las conclusiones del estudio?

“En Brasil queremos presentarle nuestro trabajo al BNDES, en Colombia al ministerio de Economía, y en Chile queremos aportar con nuestras reflexiones en ciertos niveles estratégicos como el ministerio de Economía -que maneja los Fondos de Innovación y Competitividad (FIC)-, la Corporación de Fomento (CORFO) y a algunos gobiernos regionales. Nuestro mensaje general será que existen fuerzas de divergencia y de convergencia territorial y que, dado que estas fuerzas son una realidad, no se requiere una gran revolución, sino solo que siempre se tenga presente considerar a los territorios cuando se aborden las discusiones sobre políticas de desarrollo productivo, potenciado aquellos diseños y estrategias que generan fuerzas de convergencia por sobre las que generan divergencia”.

DOCUMENTOS RELACIONADOS:

Documento Nº19: Las Políticas de Desarrollo Productivoen Chile 1990 y 2012.
Por Graciela Moguillansky, Eduardo Ramírez y Andrea Furnaro

Documento Nº16: Política Industrial y Cohesión Territorial.
Por Graciela Moguillansky

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